건설산업은 서비스산업과 더불어 전통적인 내수산업이다. 그만큼 고용창출 효과가 크고, 민간소비에 많은 영향을 미친다. 건설경기에 따라 내수의 침체와 활황 여부를 좌우하기도 한다. 때문에 역대 정부는 건설산업 활성화에 많은 공을 들였다. 반면 과잉 건설경기로 인한 가격 거품효과를 경계해 각종 규제정책을 병행하기도 한다. 참여정부 들어서 각종 부동산 규제정책을 쏟아내면서도 기업도시, 공기업 및 정부기관의 지방이전 등 각종 개발공사를 추진한 것이 대표적인 사례이다.
우리나라 건설산업은 국내총생산(GDP)의 10% 내외를 차지하고, 종사자 수도 200만명이 넘는다. 건설업으로 등록된 업체 수가 6만(종합건설 1만3천, 전문건설 4만7천)여 곳에 달한다. 건설산업은 외환위기 이후 2003년에 건설수주 100조원을 돌파했다. 한국은 건설시장 규모로는 세계 9위이며, 해외건설 수출에 있어서도 10위를 기록하고 있다. 그러나 건설투자와 건설수주로 대표되는 건설산업의 외형적 성장에도 불구하고 건설기술수준은 선진국의 67%에 불과하다. 종합적 기술경쟁력은 세계 25위 수준이다. 시공 분야는 선진국의 72% 수준이나, 엔지니어링 분야는 선진국의 65% 수준이다. 특히 경쟁력의 핵심인 엔지니어링 능력과 건설사업관리 역량이 취약하다. 이에 경부고속철도는 미국의 벡텔이, 인천국제공항은 파슨스와 터너 등 외국 건설사가 엔지니어링 시장을 차지하고 있는 상황이다.
이렇듯 우리나라 건설산업은 외형적으로 급속하게 성장했는데도 불구하고 기술력은 뒷걸음치고 있는 모습을 보이고 있다. 이는 건설업체의 증가 대비 수주량 급감, 건설업계의 양극화, 전근대적인 다단계 하도급 생산체계, 복잡한 고용구조로 인한 노사관계 불안 등의 구조적 요인이 작용하고 있기 때문이다.
건설산업 수주량 급감, 건설업계의 양극화
건설관련 지표 중 자주 등장하는 것이 낙찰률 추이와 업체당 수주액이다. 최저가 낙찰제가 확대되면서, 공공공사에 있어서 낙찰률이 떨어지고, 건설업체의 지속적 증가와 더불어 업체당 수주액 역시 떨어지고 있다.
국내 건설업은 정부의 건설업 면허규제를 바탕으로 한 대기업 중심의 지원으로 임해 전형적인 독과점 구조를 형성해 왔다. 지난 99년 이후 건설업 면허규제가 폐지됐지만 상위업체의 독과점 구조는 개선되지 않았다. 실제, 건설업체 수는 지난 10년 사이 4배 정도 증가 했으나, 업체당 건설 수주액은 1997년 205억원을 기록한 이후 2005년에는 평균 70억 내외를 기록하는 등 3분의1 수준 떨어졌다. 업체 수의 폭발적인 증가는 공급과잉 현상을 빚고, 이는 곧 과당경쟁으로 이어지고 있다.
다만 건설공사에 있어 공공공사의 비중이 민간건설공사보다 낮은 수준에 머물러 있기 때문에, 낙찰률과 수주액의 저하가 곧바로 건설경기의 침체로 이어진다고 단정 짓기에는 무리가 따른다. 또한 업계가 인정하듯 업체의 30% 이상이 ‘페이퍼 컴퍼니’인 상황이므로, 업체 수의 증가는 입찰의 기회를 확보하기 위한 수단으로 해석하는 시각도 존재한다.
한편 건설 수주량의 감소는 업계 내 양극화를 심화시키고 있다. 정보력과 자본력을 갖춘 상위 기업들은 수주물량의 상당부분을 잠식하고 있어, 나머지 중소업체들은 극도의 출혈경쟁으로 내놀리는 상황이다. 건설협회 등에 따르면 1만3천여 종합건설업체 중 상위 50위 이상의 기업이 전체 수주물량의 45%를 잠식하고 있는 실정이다. 중앙 중앙정부 공사의 경우도 상위 50위 이상의 기업이 46.1%를 수주하고 있다. 2001년 22.0%를 저점으로 현대, 대우, GS, 대림, 현대산업개발 등 ‘빅5’ 건설사들의 시장점유율은 2006년 9월말 현재 29.6%로 확대됐다. 올해도 빅5 건설사들을 위시한 대형건설업체들의 국내시장점유율은 더욱 확대될 전망이다. 민자(SOC) 및 공공 토목부문에서의 영향력 상승, 각종 개발사업 주도 등에 따른 것이다. 상위 업체에 밀린 중소건설업체들이 ‘건설경기가 바닥이다’라고 하소연 하는 이유가 여기에 있다.
전근대적인 다단계 하도급 생산체계
건설업은 주문생산 중심, 도급계약 형태, 작업환경과 시공조건이 큰 제약성, 긴 시공기간, 재해율이 높은 노동집약적 산업 등 특성으로 생산 자체가 ‘중층적 하도급’ 형태로 이뤄진다. 중층적 하도급 구조는 형식적으로는 건설업 생산과정의 복합성에 따른 자본과 기술의 분업체계로 보이지만, 실질적으로는 자본 간의 수직적인 이윤착취체계이자 동시에 노동통제 기제의 역할을 한다.
건설업은 생산물의 성격, 생산방식 및 고용구조 등 모든 면에서 타 산업, 특히 제조업과 뚜렷한 차이를 보인다. 건설업의 생산물은 고가의 내구재로써 복합적인 성격을 띠고 있다. 건설업 생산물은 특정 경제주체만을 수요자로 하기 때문에, 수요 건수 자체가 적고 불확실하므로 ‘선주문-후생산’의 방식을 따르게 된다.
건설수요의 불안정성 및 단절성, 생산물의 복합성은 기업들로 하여금 자본, 설비, 노동 등 생산요소에 대한 고정적 투자보다는 고정비용과 수요의 불안정에 의한 위험부담을 수직적 분업인 하도급 구조를 통해 분산시키려는 전략을 취하게 한다.
이윤의 극대화를 위한 건설업의 생산전략은 생산요소의 동원 및 통제·관리에 있어 기업간의 수직적 분업체계를 낳고, 이 같은 수직적 분업체계에서 상위업체는 하위업체에게 생산공정의 일부 혹은 전부를 하도급의 형태로 넘기게 된다. 또한, 이러한 하도급 구조는 또 다른 하위의 하도급 구조를 재생산하게 된다. 노동계는 특히 중층적 하도급 체계가 불공정거래와 중간착취를 발생시켜 건설업을 낙후시키고 있다고 주장해 왔다.
도급구조의 중층화는 생산 효율성을 증대시키는 측면도 일부 존재하지만, 실공사비 잠식 또는 직접 시공자에 대한 원도급자 통제의 어려움 등 심각한 부작용을 낳고 있다. 우리나라 건설현장에서는 △1차 하도급자인 전문건설업체가 다시 ‘십장’에게 도급을 주어 시공하는 경우 △도급받은 십장이 다시 다른 십장에게 도급을 주는 경우가 일반적이다. 십장들은 공사를 수주해 다음 단계의 십장에게 재하도급을 주는 브로커(1차 십장) 역할을 하고 있다. 이들은 직접 시공과는 관계없이 도급단계를 중층화하고 있을 뿐이다.
1차십장 다음 단계의 십장(2차십장)은 자신이 직접 시공에 나선다. 그러나 2차십장도 공사의 일부에 대해 다른 십장 또는 기능공에게 넘기기도 한다. 이 같은 다단계 하도급의 최말단인 시공단계에 건설노동자가 위치하게 된다. 이들은 일반업체나 전문업체의 정규노동자가 아니라 외부노동시장에 존재하는 비정규근로자 신분을 띠고 있다.
음성화된 도급관행은 ‘실공사비 잠식 → 무리한 공기단축 및 인건비 절감 시도 → 장시간 근로·저임금 지급 → 산재 증가, 부실시공 증가, 소득 감소’의 악순환을 낳고 있다. 전문건설협회의 조사 결과에 따르면, 한단계의 하도급을 거칠수록, 평균적으로 원도급액에 비해 70%가 채 안 되는 수준에서 하도급 공사액 비율이 결정되는 것으로 나타났다.
복잡한 고용구조, 노사관계 불안 야기
건설업 고용관계는 중층적 하도급 구조로 인해 간접적인 형태를 띠게 되며, 여타 산업에 비해 임시·일용직이 높은 비율을 차지하고 있다. 하도급 비중이 높아지면서 일용직의 간접고용 비율이 증가하고, 정규직의 비정규직화, 특수고용직이 늘어난 데 대해 노동계는 “건설산업이 비정규직의 백화점이 됐다”고 지적한다.
일반건설업체나 전문건설업체는 직접 고용한 직영 노동자에게만 고용관리 의무를 갖고 있는 반면 사용상 도급계약에 의해 동원된 노동자에 대한 관리의무는 없다. 이들 노동자는 건설업에서 외부노동시장의 주변부 노동을 형성하고 있으며, 일용직노동자와 특수고용노동자 등이 해당된다.
건설산업은 일반건설업과 전문건설업으로 구분된다. 일반건설업이 원청이 되고, 전문건설업이 하청이 되는 것이 일반적이다. 이러한 산업구조 때문에 건설회사에 직접 고용되는 경우는 200만 노동자 중 20%가 채 안 되고, 대부분이 간접고용 상태에 놓여 있다.
전체 건설산업 종사자의 80% 정도를 차지하고 있는 건설일용노동자는 단기 계약직도 아닌 일용직 고용형태로 분류돼 있다. 노동계에 따르면, 건설일용노동자 중 1개월 미만의 고용은 16% 정도에 불과하다. 상당수의 노동자가 3~6개월 단위의 현장별·공정별 고용형태를 띠고 있다. 건설일용노동자는 1년이 넘는 기간 동안 계속 일을 해도 일용직 고용으로 간주되면서, 근로기준법이나, 사회보험의 적용대상에서 배제돼 왔다.
건설기계 장비 노동자의 경우, 90%가 지입차주 형태의 특수고용직이다. 노동 보호가 전혀 이뤄지지 않고 있으며, 사업주로서의 보호도 받지 못하고 있다. 지입차주로 돼 있는 장비 기사 노동자는 그야말로 ‘만인 대 만인’의 전쟁을 치르는 상황. 개인이 단가 경쟁을 하는 구조에 놓여 있으며, 체불 및 산재사고도 심각한 수준이다.
건설업의 복잡한 도급고용구조가 시공단계 최말단 노동자들의 근로조건을 악화시키고 있는 것이다. 이에 노동계는 수년간 ‘생존권 보장’을 촉구하며 집단행동에 나서고 있으며, 건설업계 노사관계는 극한 마찰양상을 이어오고 있다.
건설산업 제도개선 되나 국내 노동자 일자리 '불안'
한편 최근 불법하도급 관행에 제동을 걸 수 있는 법안이 국회 건설교통위원회를 통과, 국회 본회의 통과만을 남겨 놓고 있다. 시공참여자제도 폐지를 뼈대로 한 건설산업기본법 개정안이 그것이다.
시공참여자제도 폐지는 건설노동자들의 숙원 사항이었다. 시공참여자제도는 1996년 성수대교와 삼풍백화점 붕괴사고 발생 후 부실방지대책의 하나로 도입됐으나 이 때문에 건설현장에서는 불법하도급 관행이 확산되고 부실시공, 임금체불 등 문제점이 드러나는 등 부작용이 속출했다. 시공참여자제도가 폐지되면 전문건설업체들은 현재까지 자신들과 도급계약 형태로 근로계약을 맺어오던 ‘팀장(십장)’와 건설 일용직 노동자들을 직접 고용해야 한다. 제도를 악용한 전문건설업체의 다단계하도급이 금지되고, 전문건설업체 직영으로 공사가 진행되는 것이다. 노동계는 “노동환경 개선 뿐 아니라 공사의 투명성과 책임성을 강화해 부실공사를 방지하는 효과가 있을 것”으로 기대하고 있다.
이렇듯 불법하도급 관행으로 인한 부작용을 줄이기 위한 법·제도 개선이 진행되고 있지만, 다른 한편에서는 건설노동자들의 일자리 자체를 위협하는 제도가 도입돼 시행 중이다. 중국 및 옛소련지역 동포들을 대상으로 지난 3월부터 시행된 ‘방문취업제’가 그것이다.
방문취업제가 시행됨에 따라 올해에만 6만여명의 재외동포가 입국할 계획이다. 이와 관련해 노동계는 “내국인 건설일용직노동자의 일자리가 잠식되고, 내-외국인의 근로조건이 하향평준화 될 것”이라며 우려하고 있다.
재외동포의 국내 취업절차를 간소화한다는 취지의 방문취업제는, 이미 건설현장에 들어와 일하고 있는 10만명 이상의 불법체류자(미등록이주노동자) 문제가 방치된 상태에 도입됐다. 일자리를 둘러싼 내-외국인의 갈등이 사회적 문제로 제기되고 있는 가운데, 제도의 시행으로 일자리를 둘러싼 갈등은 더욱 심각해질 것으로 보인다.
노동계에 따르면, 건설현장에서 일하는 재외동포들이 받는 평균 급여는 내국인 노동자의 80% 수준. 재외동포가 확대될수록 건설일용직노동자들의 평균 근로조건이 저하될 수 있음을 시사하는 대목이다.
이와 관련 노동계는 ‘건설현장 쿼터제’를 대안으로 제시하고 있다. 건설현장에 해외동포를 일정비율만 사용할 수 있도록 쿼터제를 둬, 내국인 고용을 보호해야 한다는 주장이다.
건설산업 노정교섭에 기대 높아
노동계는 그동안 건설현장 노동자의 노동조건을 개선하는데 정책을 집중해왔다. 건설산업연맹은 올해 역시 ‘고용’과 ‘임금’에 초점을 맞춰 투쟁을 전개한다는 방침이다. 특히 지난 3월 ‘전국건설노조’로 새롭게 출범한 건설산업연맹 지역업종협의회는 다양한 공정에서 근무하는 건설일용직노동자의 임금 및 처우를 개선하기 위한 ‘공동임단협’을 준비 중이다.
노동계의 이 같은 흐름은 전문건설업체를 상대로 현장별로 진행되는 분절적 교섭만으로는 건설현장 노동자들의 근로조건을 개선시키기는 데 한계가 따른다는 자체 진단에서 비롯된 것으로 보인다.
건설장비 노동자와 같은 특수고용직노동자의 노동자성 인정 문제나, 건설업 관련 법·제도 개선 문제, 건설장비 수급조절 문제 등은 개별 단위노조의 각개격파식 교섭이나 투쟁만으로 해결되기 어렵기 때문이다.
이런 맥락에서 볼 때, 지난 3월12일 민주노총과 건설교통부가 만난 자리에서 노-정간 상설협의틀을 만들기로 합의한 것은 각별한 의미를 갖는다. 노동계와 건교부는 4개월에 한번씩 만나 건설산업 전반을 논의하게 되는데, 오는 5월 중으로 첫 회의가 열릴 것으로 보인다. 교섭 의제는 다단계 하도급 개선, 건설기계관리 수급조절, 건설업계 과점문제, 건설현장 노동시간 문제 등이 다뤄질 예정이다.
낮은 수준이기는 하나, 노-사-정 대화 틀도 마련돼 있다. 건교부, 노조, 사용자, 전문가, 학계 등이 참여하는 건교부의 건설산업발전심의위원회가 그것이다. 틀은 마련돼 있지만, 아직까지 회의가 한 차례도 열리지 않는 등 운영은 미미한 상황이다.
노동계는 건설산업 내 산적해 있는 다양한 문제들이 해결되기 위해서는 제도 개선이 필수적이며, 특히 노-정 대화틀이 지속적으로 유지돼야한다고 강조한다. 대화를 통해 필요하다면 법을 바꾸고, 대화를 통해 개선된 법제도에 대한 실질 이행방안을 함께 모색하자는 것이다.
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<매일노동뉴스> 2007년 4월 26일