“문재인 정부는 복지정책으로 혁신적 포용국가를 제시했습니다. 그러나 중요한 국정운영지침으로 작동하지 못했습니다. 반면 산업정책이 주를 이루는 한국판 뉴딜은 그렇지 않습니다. 왜 경제개발계획만 강조되고 사회개혁은 지지부진할까, 왜 이런 현상이 반복될까, 저의 의문이었습니다. 그것은 국가의 역할이 잘못 설정됐기 때문입니다.”

김용익(69·사진) 국민건강보험공단 이사장이 최근 부쩍 국가의 역할과 공공성 강화를 강조하는 목소리를 내고 있다. 그는 올해 1월 보건사회연구원이 주최한 포용국가포럼에서 ‘포용적 복지를 위한 국가의 역할’ 주제발표를 통해 ‘한국판 뉴딜’에 대한 우려와 함께 국가가 어떤 역할을 해야 할지 문제인식을 던지면서 주목을 받았다.

이른바 ‘민주당’ 정부는 복지정책을 강조해 왔다. 김대중 정부는 생산적 복지, 노무현 정부는 비전2030, 문재인 정부는 포용적 복지로 대표된다. 그가 이들 정부 1~3기 복지정책을 생산·집행하는 위치에 있었다는 점에서 의외의 목소리다. 우리 사회 복지정책이 과거보다 진전되고 있는 것은 사실이다. 그럼에도 어떤 점이 미흡하다고, 혹은 발목을 잡고 있다고 보는 것일까.

<매일노동뉴스>가 지난 5일 오전 서울 여의도 국민건강보험공단 서울강원지역본부에서 김용익 이사장을 만나 그 이유를 들었다. 그의 이야기는 일종의 참회록이자 그런 과오를 딛고 달라진 미래를 열어야 한다는 고백으로 들렸다.

김 이사장은 서울대 의대 교수로 재직하다 김대중 정부에서 보건복지부 의료보험통합추진기획단 1분과장과 의약분업실행위원회 위원을 맡아 통합의료보험과 의약분업을 추진했다. 노무현 정부에서는 대통령자문 고령화·미래사회위원회 위원장을 거쳐 청와대 사회정책수석비서관을 역임했다. 더불어민주당 전신인 새정치민주연합 비례대표로 19대 국회에서 활동했다. 더불어민주당 민주연구원장을 거쳐 문재인 정부에서는 2017년 12월부터 국민건강보험공단 이사장을 맡고 있다. 지난해 말 3년 임기를 마친 뒤 1년 연임됐다.

노무현 대통령 “합니다, 할 겁니다”
“비운의 비전2030, 지금도 곳곳 흔적 남아”

- 2021년 다시 국가의 역할과 공공성 강화를 화두로 제시하고 있다.
“김대중 정부부터 본격적으로 복지 이야기가 시작됐다. 생산적 복지, 민주주의·시장경제를 슬로건으로 삼았다. 그러나 외환위기 때문에 복지가 감소했다. 노무현 정부에서는 경제와 복지, 성장과 분배의 선순환을 고민했고 그 고민은 굉장히 선구적이었다. 그러나 논리적, 이론적으로 잘 정비되지 않았다. 노무현 대통령은 여러 차례 정책기획위원회나 학자들에게 연구도 시키고 보고도 받고, 본인도 고민했다. 저도 보고팀에 껴서 세 차례 정도 보고했다.”

김 이사장은 상당한 시간을 거슬러 올라가며 최근 국가의 역할을 부쩍 강조하게 된 배경을 설명했다.

“고령화·미래사회위원회 위원장 때였습니다. 보고는 거듭되고, 별로 되는 건 없고. 제가 대통령께 ‘예산도 주고 단안을 내리지 않으면 진전이 안 될 것’이라고 했습니다. 보고 뒤 대통령은 ‘김 위원장, 상당히 화가 난 것 같다. 합니다. 할 겁니다’라고 하더군요.”

- 노무현 정부는 비전2030을 통해 복지비전을 제시했다.
“제가 사회정책수석으로 들어가기 전부터 (노 대통령이) 변양균 기획예산처 장관과 비전2030을 작업하고 있었다. 변 장관은 예산정책을 혁신하려고 노력했다. 노 대통령과 변 장관은 장기재정계획을 세우려고 했고, 그렇게 나온 것이 비전2030이었다. 장기를 생각하며 예산을 계산한 유일한 계획이다. 지금도 20년, 30년 기간을 두고 장기추계한 게 없다.”

그가 사회정책수석으로 있던 2006년 8월 비전2030이 발표됐다. 2030년까지 국내총생산(GDP) 대비 복지지출 규모를 당시 경제협력개발기구(OECD) 평균 수준인 21%(2005년 기준 8.6%)를 달성한다는 내용을 담았다.

“사람들은 비전2030을 제가 한 줄 아는데, 저는 기여도가 크지 않습니다. 변 장관이 많이 했지요. 그게 나온 것까지는 좋았는데 실현되지 못했습니다. 생명력이 짧았지요. 비운의 복지체제였죠. 지금도 곳곳에 흔적이 남아 있습니다.”

김 이사장은 사회정책수석 시절의 가장 큰 성과로 암 보장성 확대를 꼽았다. 그는 “노무현 정부에서 성장과 분배의 선순환을 고민하는 한편에서 건강보험 급여는 계속 확대됐다”며 “암 보장성을 확대한 뒤로는 암환자 보장률이 비약적으로 올라갔다”고 평가했다.

- 그 뒤 들어선 이명박·박근혜 정부의 복지정책은 어떻게 평가하나.
“이명박 대통령은 복지에 관심이 없었고, 박근혜 대통령은 당시 보편적 복지운동 여파로 4대 중증질환 보장 중심의 복지공약을 만들었다. 2012년에는 복지국가소사이어티, 건강보험하나로운동 등 보편적 복지운동이 크게 벌어졌다.”

“준비 없는 집권, 마스터플랜의 부재”
“국가 역할, 지나친 경제 의존이 근본 문제”

문재인 정부는 2018년 ‘혁신적 포용국가’를 통해 전 생애 기본생활 보장을 목표로 제시한 바 있다. 김 이사장은 지난 포용국가포럼에서 “그 이후 어떻게 진행되는지 그 진척 사항을 찾아보기가 쉽지 않다”고 비판했다. 대신 산업정책으로 도배된 ‘한국판 뉴딜’ 구호로만 가득하다고 꼬집었다. 이를 두고 “국가의 역할이 잘못 설정됐기 때문”이라고 원인을 진단했다.

- 혁신적 포용국가와 한국판 뉴딜, 무엇이 문제라고 보는가.
“문재인 정부는 촛불시위로 집권하게 됐지만, 한국 사회를 어떻게 만들겠다는 마스터플랜이 없었다. 준비 없이 집권하면 성과가 없을 수 있기에 걱정했다. 결국 그런 점 때문에 포용국가라는 아이디어가 만들어졌다. 당시 정책기획위원회, 경제·인문사회연구회, 사회수석 등이 함께했다. 문제는, 한결같이 복지계획이라고 만들어도 각 정권에서 중요한 국정운영지침으로 작동하지 못한다는 것이다. 생산적 복지, 비전2030, 그리고 포용국가론 모두 국정운용지침이 되지 못했다. 반면 포스트 코로나 대책으로 한국판 뉴딜을 내놓았는데, 그중 디지털 뉴딜은 국정운용지침으로 작동하고 있다. 의문은, 왜 이런 현상이 반복되느냐는 것이다.”

지난해 7월 문재인 정부가 내놓은 한국판 뉴딜은 △디지털 뉴딜 △그린 뉴딜 △사회안전망 강화로 짜여 있다. 그는 “정부는 원래는 디지털 뉴딜만 하려다가 (대통령 지시로) 그린 뉴딜을 보충했고, 사회안전망은 전 국민 고용보험·상병수당으로 깐다고 깔았으나 지금 연구 중”이라고 지적했다. 그러면서 “디지털 뉴딜과 그린 뉴딜은 산업정책이자 공급자 지원정책”이라며 “왜 개발계획과 경제계획만 강조되고 사회개혁은 지지부진하냐”고 비판했다.

- 왜 역대 모든 정부에서 개발이 강조된다고 보는가.
“박정희의 불균등 성장정책이 기원이다. 지금도 반복되고 있다. 노동은 유연화를 넘어 유동화로 가고 있다. 고용 없는 성장 이야기가 나온 지 오래된 상태에서 코로나19가 발생해 엎친 데 덮친 격이 됐다. 그에 대한 대책이 산업경제계획이냐. 그것만으로는 안 된다. 사회계획이 만들어지지 않는 게 여전히 의문이다. 복지프로그램을 기초연금 30만원, 전 국민 고용보험만 생각하는데 그것만으로는 뿌리에 있는 문제를 잡아낼 수 없다.”

- 근본적인 문제가 뭐라고 생각하나.
“국가가 역할 설정을 잘못했다는 것이다. 외교국방은 별도로 떼고, 경제사회로 보자면, 국가 역할을 지나치게 경제에 의존하고, 집중하고 있다. 한국 정부는 경제에서 지대배분 역할을 계속하고 있다. 어떤 기업이나 영역에 의도적으로 돈을 줘서 지대추구자(rent seeker)에게 혜택을 나눠주는 일을 반복하고 있다. 정부는 시장 스스로 작동하게끔 시장에 규칙을 정해 주고 시장질서를 바로잡는 역할을 해야 한다. 일부 경제학자들은 노동 유연화, (정부 관여를 최소화하고 시장에 맡겨야 한다는) 슘페터적 혁신 공간을 마련해야 한다고 주장하지만 해외 사례를 볼 때 그것은 (답이) 아니다. 국가는 그보다 훨씬 적극적인 역할을 해야 한다.”

“복지제도 틀은 있지만 불평등 개선 없어”
“박정희 시대와는 다른 시대, 국가 역할도 바뀌어야”

- 정부가 복지정책을 펴지 않는 건 아니지 않나.
“물론 우리나라는 건강보험·기초생활보장·고용보험 등 제도적 틀을 갖추고 있다. 하지만 그 결과를 보면 정부 개입에 의한 소득분포가 전혀 개선되지 못하고 있다. 정부 개입 전 세전소득과 정부 개입 뒤 세후가처분소득을 비교하면 소득 간 불평등 개선이 없다. 정부 역할이 보이지 않는다는 의미다. 제도적 틀은 있지만 실효성이 없다. 밖에서는 복지확대를 요구하나 정부는 매번 돈이 든다고 한다. 그 논쟁만 20년이다.”

- 관료들 중 정부 역할을 줄여야 한다고, 작은 정부를 말하기도 한다.
“정부 역할을 줄여야 한다고 말하면서도 지대배분은 놓지 않는다. 모순이다. 박정희 시대는 강력한 독재 정치권력이 있었고, 시장과 기업은 그 정치권력에 복속돼 있었다. 민주화 투쟁을 거치면서 정치권력의 빈자리에 자본권력이 들어섰다. 두 권력 사이 (정경유착 같은) 여러 가지 문제가 존재한다. 국가권력 중 놓아야 할 부분과 강화시켜야 할 부분이 있다.”

- 국가 역할을 어떻게 다시 설정해야 한다는 건가.
“국가가 (지대배분 같은) 권력을 놓는 동시에 사회정책에서 국민생활을 개선하는 데 좀 더 적극적인 역할을 해야 한다. 한국의 경제사회가 초기 박정희 개발단계와는 전혀 다른 판으로 변했으면 국가 역할도 거기에 맞춰 바꿔야 한다. 정부는 새로운 역할을 지금부터라도 구상해서 장기발전전략을 세우고, 차기 정부가 하나씩 진전시키도록 해야 한다.”

- 단기간에 가능할 것 같지는 않다.
“그렇다. 예전에 읽은 책에 ‘급한 일 하느라 중요한 일을 안 하면 안 된다’는 구절이 있었다. 정부도 마찬가지다. 고령화·저출산·양극화·노동시장 등 중요한 과제를 두고 현안 대응만 하다 보면 언제 판을 바꾸나. 장기발전위원회 같은 기구에서 장기발전계획을 세우고, 착실히 진전시킬 수 있도록 집행력을 갖춰야 한다. 이를 위해서는 사회적 담론 형성과, 정치집단의 당론 채택 과정이 반드시 필요하다.”

김 이사장은 의료보험 통합운동을 떠올렸다. 통합운동은 1988년 시작해 12년 만인 2000년 결실을 맺었다. 그는 “진보진영에서 오랫동안 운동하다 보니 (김대중 대통령 집권 전) 새정치국민회의에서 깊이 있게 당론화했고, 집권 뒤 자연스레 집행된 경험이 교훈으로 남는다”고 말했다.

“부유한 나라의 가난한 정부, 한국의 현실”
20년 전부터 미국만큼이라도 사회지출 했다면?

- 문제는 다시 재정이다. 역대 정부는 항상 돈이 없다고 했다.
“한국 경제규모에 비해 국가재정이 차지하는 비중이 작다. 사회정책에서 정부 비중 역시 작다. 우리나라 국민경제 순위가 세계 10위다. 한국은 이미 잘사는 나라다. 유럽에서도 한국을 주요 7개국(G7) 정상회의에 초청한다. 그러나 국가재정 규모에서는 30위로 내려간다. 2018년 기준 OECD 평균 국가재정 비중은 40.2%인데, 한국은 31.5%다. 공공사회지출 규모는 OECD 평균이 20.1%인데 한국은 11.1%에 그친다. 사회지출을 뺀 나머지 영역에서는 OECD 평균과 한국이 비슷하다. 한국은 정부 역할이 작고, 그중 사회지출은 형편없이 작다고 요약할 수 있다.”

- 사회지출이 적은 이유가 뭔가.
“정부가 공동으로 돈을 쓰도록 국민이 각자 ‘회비’를 내는 게 세금이다. 국민 회비가 적어 국가가 공동으로 나눠주는 게 적은 거다. 아무리 그렇게 이야기해도 사람들은 ‘한국은 서구에 비해 못 산다, 돈이 없다’고 한다. 선입견이 강하다.”

김 이사장은 1인당 국민총소득(GNI) 3만달러 시기의 공공사회지출 비중을 주요 국가와 비교한 수치를 제시했다. 미국이 1인당 GNI 3만달러가 된 시기는 1997년이다. 이때 공공사회지출은 14.3%다. 한국은 2017년 3만달러를 달성했는데 이때 공공사회지출은 10.1%에 그쳤다.

“미국은 서구사회에서 복지에 돈을 안 쓴다고 비난받는 나라입니다. 우리는 그보다도 4.2%포인트나 적게 쓰는 거죠. 미국이 아무리 복지를 안 한다고 해도 한국이 1997년 미국만큼 재정지출을 했다면 어떻게 됐을까요.”

지난해 한국의 공공사회지출은 180조5천억원이다. 미국 수준으로 환산하면 250조원으로 70조원가량이 늘어난다.

“70조원이면 문재인 케어, 공공보육시설, 공공의료병원, 전 국민 고용보험, 상병수당 등 못 할 게 뭘까요. 코로나19 상황에서 거론돼 온 공공의료병원을 다 확충하고도 돈이 남아요. 정부 역할을 다시 설정해서 20년 전부터 이렇게 예산을 배정했더라면 한국은 지금과는 완전히 다른 나라가 돼 있을 겁니다.”

“공공사회지출 확대로 100만개 돌봄일자리 가능”
“차기 정부는 관료체제 한계 극복해야”

- 공공사회지출은 어떤 방향으로 해야 할까.
“공공의료·공공보육·공공노인복지 같은 현물급여(공공인프라·공공고용) 부분 개혁을 계속해 가야 한다. 공공보육시설과 공공요양병원을 늘리고 무엇보다 커뮤니티 케어를 발전시켜야 한다. 예컨대, 와상노인을 수용시설이 아닌 집에서 케어하는 시스템, 경증치매환자나 장애인이 유치원 가듯 낮에는 데이돌봄센터에 갔다가 저녁에 집으로 돌아오는 시스템 말이다. 사실상 여성에게 지워지는 돌봄노동 체제를 개혁하고 부담 없이 경제활동을 할 수 있다.”

이는 일자리와도 연결된다고 강조했다. 그는 “국가의 고용자 역할이 취약하다”며 “사회정책이 취약한 결과가 공공부문 일자리 부족으로 나타난다”고 지적했다.

- 공공고용은 어떤 영역에서 발생하나.
“주로 돌봄 분야 사회서비스 일자리에서 발생한다. 서구에서는 공공고용을 긍정적으로 보고 국가가 적극적 고용자로서 역할을 한다. 우리 노동시장에서 서구에 비해 부족한 돌봄노동 일자리가 100만~300만개로 추정된다. 전체 일자리가 2천만개인데, 100만개가 새로 들어가면 어마어마한 변화가 있을 것이다. 좀 더 좋은 일자리로 이동도 있을 것이다. 정부가 돌봄노동을 적극 풀어 공공일자리를 만들고, 그렇게 해서 소득구매력을 높이면 생산력을 자극하게 되고, 민간일자리가 만들어지는 사이클 전략을 세워야 한다. 그래야만 국민생활이 혁신적으로 향상된다. 문재인 정부 초기 공공일자리 81만개 공약도 처음 구상은 이런 점을 생각했던 것이지만 제대로 구현되지 못했다. 한 스텝 늦었지만 차기 정부가 해야 한다.”

- 대선을 1년여 앞두고 기본소득과 복지체제 논쟁이 한창이다.
“기본소득이 금방 될 리는 없다. 단계적으로 장기적 방향에서 접근하되, 단기적으로 복지제도를 추스르는 방향에서 합리적으로 논의해야 한다. 좋은 방향으로 합쳐지도록 해야 한다. 다만 앞으로 사회보장제도나 공적부조를 개혁할 때 고용과 연계하는 방식으로 개혁해서는 안 된다. 서구 사회보험제도는 완전고용을 전제로 했지만 우리는 그러지 못했다. 그런 상태에서 고용을 전제로 하면 사각지대와 소외자가 나오고 불평등이 확대된다. 굉장히 중요한 부분이다.”

- 세 번의 민주정부에 참여하며 공과를 지켜봤다. 무엇이 문제였나.
“잘 준비하고 집권해야 한다. 준비하지 않고 하는 집권은 소용없는 것 같다. 준비하지 않으면 정치집단이 관료들에게 의지하게 된다. 기획재정부 관료들만 해도, 청와대·총리실·집권여당 등 사방팔방 파견 나간다. 집권집단은 뭔가를 결정할 때마다 관료들에게 물어보고 입안한다. 당의 정책능력이 성숙하지 못해서 그렇다. 김영삼 정부부터 문재인 정부까지 같은 관료들이 파견돼 정책을 입안한다. 이것은 집권한 게 아니다. 박정희 이래 관료집단은 한 번도 바뀐 적이 없다고 본다. 차기 정부는 이런 관료체제를 극복해야 한다.”

글=연윤정 기자
사진=정기훈 기자