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“알고 도입하자” 일본 개호보험 토론회

노인수발보장제도 미래모습…노동자 처지 살펴야

정부가 오는 2008년 7월부터 노인수발보장제도를 시행하겠다고 발표한 뒤로 준비가 착착 진행되고 있다. 지난해 7월에 광주 남구 등 6개 시·군·구에서 시범실시를 시작했고 같은 해 9월15일에는 노인수발보험법 제정을 위한 공청회를 연 뒤 그 다음달 19일에는 입법예고를 했다. 정부 안 외에도 이름은 다르지만 정형근·안명옥·김춘진·현애자·장향숙 의원이 각각 장기요양보험과 관련한 법안을 제출해 놓고 있다. 이 제도가 획기적으로 노후생활을 바꿔놓을 수 있기 때문으로 보인다.

하지만 정부가 추진하는 노인수발보장제도의 실상은 그리 잘 알려져 있지 않다. 지난해 공청회에서도 공적인프라 구축 미비 등에 대해 문제제기가 있었을 뿐 몸으로 느낄 수 있는 문제는 알 수 없었다. 하지만 조금만 눈을 돌려보면 아주 가까운 곳에서 노인수방보장제도의 미래를 확인할 수 있다. 바로 일본이 지난 2000년에 도입한 개호보험 제도다. 정부가 제출한 법안을 비롯해 6개 법안 모두 개호보험의 틀에서 자유롭지 못하다. 관리운영 주체도 그렇고, 서비스 이용체계, 국가 부담 등 쟁점은 바로 개호보험으로부터 출발한다.

이런 면에서 20일 공공연맹이 ‘올바른 장기요양법 제정을 위한 국제워크숍’<사진>을 열어 일본의 사회복지 전문가인 이시게 에이코 전 일본 중의원을 초청한 것은 의미 있는 일이다. 이날 워크숍에서 에이코 전 의원은 개호보험의 소개부터 시작해 보험제도의 구조, 노동자가 처한 상황 등 보험제도의 이모저모를 상세하게 설명했다. 그러면서도 에이코 전 의원은 일본의 제도가 제대로 가고 있는 것 같지는 않다고 말했다.

ⓒ 매일노동뉴스 정기훈 객원사진기자

개호보험 어떻게 운영되나

일본 개호보험의 재원은 세금과 보험료로, 이용자 부담으로 충당한다. 이용자가 10%를 부담하고 나머지는 세금과 보험료를 절반씩 내서 채운다. 세금은 국가 25%, 도도부현(광역자치단체) 12.5%, 시정촌(기초자치단체) 12.5% 씩 부담하고 보험료는 인구비례에 따라 65세 이상이 19%, 나머지 31%를 40~64세가 낸다. 보험료는 3년마다 다시 검토해서 산정하는데 65세 인구가 20%를 넘으면 보험료도 따라서 올라간다. 에이코 전 의원은 현재 65세 이상 자기부담 보험료가 평균 4,000엔 가량이고 고령자 연금에서 공제된다고 설명했다.

개호보험으로 이용할 수 있는 서비스는 방문개호, 방문간호 등 재택 서비스와 특별양호노인홈, 노인보건시설 등 시설서비스, 그리고 예방급여 서비스로 이뤄진다. 최근에는 보험급여가 급증하면서 미리 예방할 수 있는 프로그램을 강조하기 시작했다고 한다.

개호보험을 이용 절차에 대해 에이코 전 의원은 “건강상태가 좋지 않아서 개호를 받으려면 살고 있는 동사무소에 가서 신청한다. 신청하면 조사원이 집으로 온다. 와서 89개 항목 인터뷰를 한다. 식사를 할 수 있는지, 걸을 수 있는지 등 항목이 있고 이들 항목이 컴퓨터로 집계된다. 이를 통해 개호적용 대상인지, 아닌지 판정이 나온다.”고 설명했다. 2005년 11월말 현재 일본에서 65세 이상 피보험자는 2,556만명에 달하지만 요개호 인정을 받은 사람은 428만명에 불과하다.

개호보험 시장 급격한 성장…영리법인 팽창

그렇지만 개호보험 시장은 급격하게 팽창하고 있다. 피보험자 대비 개호 인정 비율은 낮지만 인정받은 수로만 보면 2000년에 비해 210만명(96%)가 증가했다. 보험의 총비용도 매년 10% 이상 성장하고 있다는 게 에이코 전 의원의 설명이다. 예산도 2000년에 3조6,000억엔이었지만 올해에는 7조1,000억엔에 달한다. 7년 사이 규모가 두배로 껑충 뛰어 오른 것이다. 사업을 추진하는 주체에 영리법인 진입을 허용한 것도 주요한 이유가 됐다. 실제로 방무개호의 경영주체를 보면 공공기관이라 할 수 있는 지방공공단체와 협동조합은 각각 0.8%와 6%에 그쳤지만 영리법인은 38.8%, 의료법인은 11.3%에 달한다. 에이코 전 의원은 “영리법인이 진입하면서 서비스를 제공하기 위해 수요를 만들어냈다”며 “결국 정말 필요해서 서비스를 받는지, 서비스가 있으니까 받는 것인지 모호해졌다”고 지적했다. 자기 노력없이 무조건 받자는 사람이 늘었다는 것이다.

한정된 재원에서 수급자가 늘어나면서 이는 결국 개호보험 재정을 위협하는 요인으로 등장했다. 했다. 또 광역단체에서 인가하는 대형 시설의 경우 기초단체가 알지 못한 사이에 해당 지역에 들어서는 경우도 있다고 한다. 이 경우 기초단체가 재원을 확보해야 하기 때문에 재정난을 겪기도 한다고 에이코 전의원은 소개했다.

▲ 20일 낮, 서울 광화문 네거리에서 만난 이화필 할아버지(72). 얼마 전 쓰러져 20일간 입원을 했다는데, 하루 5만원의 간병인 비용이 너무 많이 나왔다며 한숨을 쉬신다. CT촬영과 심전도 검사에 위촬영까지 돈 들어갈 곳은 많은데 수입은 한달 20여만원의 정부보조금이 전부.“ 노인들 이대로 다 죽게 둘 거냐”며 따져 물으러 정부청사로 가시는 길이란다. 국무총리부터 만나봐야겠다 하시는데 어쩌나! 총리는 지금 해외순방중. ⓒ 매일노동뉴스 정기훈 객원사진기자

노동자는 핍박

더 큰 결점은 개호보험에 종사하는 노동자들의 현실이다. 특히 방문개호에 종사하는 홈헬퍼 등의 처지가 도마 위에 올랐다. 방문개호에서 일하는 노동자는 지난 2000년 4만6,115명에서 2004년에 16만명으로 늘었다. 물론 여성이 88.6%에 달했고 평균연령도 48.3세나 됐다. 현재 우리나라의 간병인과 유사한 형태인 것으로 보인다.

그런데 고용형태나 근무형태는 최악이다. 정규직은 21.7%에 불과하고 비정규직은 72.7%에 달했다. 근무형태를 보면 주5일 40시간을 풀타임으로 일하는 상근 노동자는 28.1%이고 부정형적으로 일하는 노동자가 59.1%에 달한다. 방문개호원 10명 가운데 3명은 상근노동자이고, 그중 정규직은 2명 나머지는 비정규직인 셈이다. 특히 부정형적으로 일하는 노동자가 문제다. 이들은 일주일에 2~3일 일하고 하루 노동시간도 3~4시간에 불과하다. 월 평균 노동시간이 55.3시간에 불과한 것이다. 이 때문에 실제 이들이 한 달 동안 받는 돈은 평균 7만500엔에 불과하다. 한달 70만원 가량을 받고 살아가는 셈이다. 이들 홈 헬퍼들은 가정부 취급을 당한다고 말하는 것처럼 사회적 평가가 낮다는 점을 가장 큰 불만으로 삼았다.

에이코 전 의원은 “개호노동자의 노동조건에 대해서는 보수를 어떤 수준으로 정하는지 제어해야 할 필요가 있다”며 “노사관계를 통해 임금조건을 향상시킬 필요가 있다”고 말했다.

<인터뷰> 이시게 에이코 전 일본 중의원
"개호보험 절반의 성공"
"관료주도 시스템 안돼"…"영리법인 확대 문제 야기"

정부가 20일 ‘사회서비스 좋은 일자리 창출 보고회’를 열고 매년 사회서비스 인력 20만명씩 확대하겠다고 공언했다. 정부는 좋은 일자리에 대해 사회서비스에는 요양서비스, 노인수발보험, 노인돌봄, 방과후 활동, 간병관리제도, 운동처방사 등을 예시했다.

하지만 이들 일자리가 과연 '양질(decent)'일지는 장담하기 어렵다. 이미 수많은 사회복지 노동자들이 아픔을 곳곳에서 토로하고 있는 게 현실이다. 정부가 예시로 삼은 노인수발보험도 역시 마찬가지다. 사회복지 전문가인 이시게 에이코<사진> 전 일본 중의원도 정부가 노인수발보험의 모델로 삼고 있는 개호보험에 대해 과연 노동자들이 일할만한 직업이라고 생각하는지에 대해 의심의 눈초리를 보냈다. 실제로 에이코 전 의원은 “일본의 개호보험은 절반의 성공”이라고 평가했다. 영리단체의 시장진출로 시장이 왜곡되고 노동자들의 조건도 좋지 않다는 설명이다.

- 방문개호원과 개호직원 비정규 비율 차가 크게 난다. 그 이유는.
"몇가지 요소가 있다고 본다. 개호 양성 전문학교, 2년 정기 대학이 많다. 대부분 20세 전후에 자격증을 따서 시설에 입소를 하는데 정규직이 방문개호로 가기에는 급여가 너무 적다. 대부분 중년 여성들이 2급 자격증을 따서 들어가는 경우가 많다. 주로 일본에서는 취업구인소를 통해 들어간다. 민간시스템 확대되면서 신문광고나 사람을 통해 모집하기도 한다."

- 일본에서는 노동자들을 보호하기 위한 지침 만들었다고 했는데, 지침을 만든 주체와 지침을 어겼을 때 강제적 구속력 있는지.
"지침을 내린 곳은 후생노동성이다. 2004년이었다. 주요한 내용은 홈헬퍼도 노동자라는 것이다. 하지만 위반했을 때 제재조치는 없다. 160만 헬퍼들이 2만개 사무소에 흩어져 있어 이들의 통계도 못 내고 있는 상황이다. 헬퍼들이 실제로 지침을 알지도 못한다."

- 재가 서비스 공급에 영리법인 늘어나고 비영리법인, 지자체 운영하는 곳은 감소하는 이유는.
"옛날에는 일본 사회복지제도에서 사회복지헬퍼라는 제도가 없었다. 오랜 기간동안 고령자 간호는 가족들이 했다. 가족보호가 안 되면 양로원에 갈 수밖에 없었다. 홈헬퍼라는 직종이 인정된 것은 1971년이다. 그 당시 헬퍼는 미망인이 하는 일이었다. 지자체가 구제책으로 하는 일거리 정도로 생각했다. 그렇기 때문에 구제해서 일을 시키더라도 대부분 임시직이었다. 임시직으로 들어간 헬퍼들이 노조에 가입해서 의료보험, 연금보험 혜택을 받고 정규직으로 전환된 것이 70년대 말에서 80년대 초다. 일본에는 사회복지협의회라는 반민 반관 조직에 소속된 헬퍼들도 많았다. 그렇게 해서 왔는데 개호보험 생기면서 영리법인에 취업된 경우 많았다. 영리법인은 일본의 대자본과 기존 간호업 소개자들이 주식회사로 전환하는 경우가 있었다. 그렇게 영리법인이 들어오면서 공무원들이었던 헬퍼는 퇴직하고 동시에 신규직은 뽑지 않고 기존 헬퍼도 다른 조직으로 배치 전환했다."

- 영리법인 진입으로 서비스 확대되면 국민에게 부담이 돌아가는데 이에 대한 저항은 없었는지.
"실제로 인상주기가 매 3년인데, 내가 살고 있는 구에서는 1000엔이 올랐다. 불만은 크지만 보험은 연금에서 공제돼 나오기 때문에 낼지 말지를 결정할 수 있는 조건이 아니다. 불만은 크지만 어쩔 수 없다."

- 개호보험이 성공했다고 보는가.
"절반은 성공했다고 본다. 얼마나 높은 질인지 따질 수 없지만 개호가 필요한 사람에게 서비스가 제공되고 있기 때문이다. 하지만 질의 문제, 노동자의 근로조건을 보면 실패했다. 문제를 풀기 위해서는 정부의 재정 투입이 필요하다. 그러려면 사회적 합의가 있어야 한다. 추가 재정이 투입되면 노동의 최소기준을 마련할 수 있고 여유 있게 일할 수 있는 조건을 만들어줄 수 있다. 일본에서는 관료주도로 시스템을 만들었는데 그렇게 하지 않는 것이 중요하다. 노동자와 시민, 이용자가 참여해 시스템을 만들어 영향력을 미치게 해야 한다."

한계희 기자 gh1216@labortoday.co.kr

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노동자	모처럼 좋은 기사를 만난 느낌이군요. 심층취재해서 내용적으로 접근해서 알리는 이런 기사들이 많아졌으면 합니다. 일본개호보험을 모델로 해서 추진하고 있는 현재 노인수발보험법을 다시한번 돌아보고 제대로 된 요양보장제도로 나가는 계기가 되면 좋겠습니다. 2006-09-23 오전 9:05:43

김민정	'홈헬퍼들은 가정부 취급을 당한다'라는 표현 문제 있어 보입니다. 우리 노동자들을 수직적으로 갈라놓지 맙시다. 의사건 간호사건 홈헬퍼이건 가정부이건 같은 취급을 해야하지않을까요? 2006-09-21 오후 7:40:05

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