정부가 지난달 21일 입법예고한 산업안전보건법 시행규칙 개정안을 두고 논란이 뜨겁다. 개정안은 사업주의 산업재해 발생 신고대상을 "사망 또는 휴업 3일 이상"에서 "사망 또는 휴업 4일 이상"으로 완화하는 내용을 담고 있다. 보고기한도 "산재 발생 1개월 이내"에서 "고용노동부 시정지시 뒤 15일 이내"로 유예했다. 노동부는 산재 발생 보고제도의 조속한 정착을 위한 것이라고 하지만 노동자들의 견해는 다르다. <매일노동뉴스>가 현장에서 나타나는 산재은폐 사례를 중심으로 개정안의 문제점을 지적하는 릴레이기고를 게재한다.<편집자>


국가 단위에서 산업안전보건 발전을 위해 올바른 결정을 내리기 위해서는 사업장과 업종별로 작업장 안전과 건강에 대한 현실을 정확히 파악하는 것이 필수적이다. 잘못된 현실 진단은 그릇된 정책을 생산하게 된다.

노동자 안전과 건강 문제에 대한 진단과 해결 노력은 크게 두 가지로 이뤄지고 있다. 하나는 곪았던 문제가 터져 큰 탈이 나는 경우다. 최근 파견·하청업체에서 발생한 메탄올 중독사고는 화학물질의 부실한 관리, 파견·하청업체의 낮은 안전보건 수준, 사업주의 노동자 안전·건강에 대한 무관심 등 다양한 안전보건 문제가 얽히고설켜 큰 사고로 드러난 것이다. 그때서야 비로소 원인 파악을 위한 진단이 이뤄지고, 진단 결과가 정책으로 반영돼 추가적인 피해예방 노력으로 이어진다.

다른 하나는 산재 통계를 통한 노동자의 안전과 건강 문제 진단이다. 사고로 다치거나 직업병이 발생한 개별 노동자가 근로복지공단에 산업재해 신청을 하고, 이 중 인정된 보상건이 집계돼 산재 통계로 만들어진다. 집계된 보상건은 안전보건공단에서 분석해 고용노동부에 보고하고, 노동부는 이를 바탕으로 일상적인 사업장 관리(재해 발생 사업장 근로감독)와 중장기적 안전보건 계획을 수립한다.

안전보건의 변증법적 발전에서 큰 사건과 사고는 한 단계 업그레이드되는 변화의 동기다. 산재 통계를 통한 안전보건 문제 진단은 지속적인 발전에서 큰 축을 담당하며, 보다 근본적 변화를 이끈다.

부정확한 산재 통계

우리나라 안전보건 발전의 근본이 돼야 할 산재 통계가 실은 그 역할을 제대로 하지 못하고 있다. 그 이유는 산재 통계가 정확하지 않기 때문이다. 사망재해 대비 일반재해 비율은 우리나라 산재 통계가 부정확하다는 근거다. 최근 북유럽공공보건 사회복지협의체(NDPHS)는 EU 회원국에서 생산되는 산재 통계가 얼마나 정확한지 평가하기 위해 각국의 사망재해 대비 일반재해 비율을 구해 비교했다. 산업재해 발생의 고전 법칙 중 하나인 하인리히 법칙에 따르면 산업재해가 발생해 중상자가 1명 나오면 그 전에 같은 원인으로 발생한 경상자가 29명, 같은 원인으로 발생한 잠재적 부상자가 300명이다. 사망재해 대비 일반재해 비율이 낮을수록 재해에 대한 파악·보고 수준이 낮아 산재 통계가 부정확함을 의미한다고 볼 수 있기 때문이다. 우리나라는 2014년 산재 통계 기준으로 사망재해 1건당 일반재해 건수가 84건이다. 정확한 산재 통계가 생산되는 오스트리아(1대 1천5)·핀란드(1대 1천315)·프랑스(1대 1천313)·독일(1대 1천181)·스페인(1대 1천530)·스위스(1대 1천678)에 비해 일반재해와 사망재해 비율은 매우 낮은 수준이며, 재해보고 시스템이 취약해 산재 통계를 신뢰할 수 없는 동유럽의 사망재해 대비 일반재해 비율과 유사한 수준으로 파악된다.

정확한 산재 통계가 생산되는 국가와 그렇지 못한 국가의 또 다른 뚜렷한 차이는 요양일수 분포다. 정확한 산재 통계가 생산되는 국가의 경우 사고 이후 휴업(요양) 기간 분포에서 21일 이상 사고는 30~40%인 반면 부정확한 산재 통계가 생산되는 국가의 경우에는 21일 이상 사고가 70~80%에 이른다. 우리나라의 경우에는 90%에 달한다.

사망재해 대비 일반재해 건수와 일반재해의 요양일수 분포는 우리나라의 산재 통계가 정확하지 못하다는 근거이자, 우리나라 산재 통계의 부정확성이 매우 심각한 수준일 수 있다는 우려를 낳는 이유다. 우리나라 산재 통계가 부정확한 이유는 재해를 당한 노동자의 일부만이 산재신청을 하기 때문이다. 재해를 당한 노동자가 모두 근로복지공단에 산재를 신청하지 않는 이유는 매우 복합적이다. 산재를 신청했을 때 이득보다는 불편함과 손실이 더 큰 노동자와 사업주는 이를 꺼리게 된다.

정확한 산재 통계 수립을 위한 노력

노동부도 산재보험으로 처리된 재해건수만으로 집계한 우리나라 산재 통계의 부정확성을 인지하고 보다 정확한 산재 통계를 만들어 내기 위해 많은 노력을 했다. 방향은 추가적인 통계방법으로 산재 통계를 보완하는 것이었다. 각국에서 사용하고 있는 산재 통계 생산방법을 모두 시도해 봤다고 해도 과언은 아니다. 산재 통계를 생산하는 방법은 우리나라와 같이 산재보상시스템을 이용하는 방법과 사업주가 보고하는 재해자료를 수집하는 방법, 그리고 표본조사를 통한 방법으로 나뉜다.

2005년 산재 통계 TF가 구성되고, 효과적인 재해 예방정책은 정확한 산재 통계로부터 출발한다는 목적을 공유한 노·사·정은 그 대안으로 표본조사를 활용한 산재 통계 생산방법에 합의했다. 2006년부터 5년간 다섯 차례에 걸쳐 다양한 사업체 표본조사를 실시했으나, 결과적으로는 정확성을 높이는 데 실패했다. 사업주들이 여전히 자신의 사업장에서 발생한 재해건수를 보고하는 것이 불이익으로 돌아올 수 있다는 불안감에 표본조사에서도 정확한 재해정보를 제공하지 않았기 때문이다.

표본조사를 통한 산재 통계 생산의 한계와 문제점을 확인한 후 정확한 산재 통계 생산·수립을 위한 마지막 노력이 사업주 재해 보고의무 강화다. 본래 우리나라의 공식적인 산재 통계 수립 방법은 사업장에서 근로복지공단에 제출한 산재보상요양신청서와 지방고용노동관서에 제출한 산업재해조사표를 기초로 했다. 산재보상요양신청서를 제출한 경우 사업주가 지방고용노동관서에 산업재해조사표를 제출한 것으로 갈음하게 돼 있다. 재해자가 근로복지공단에 산재를 신청하고, 승인된 자료로 산재 통계를 구성한다. 앞서 고찰한 바와 같이 산재신청 과정에서 여러 복잡한 원인으로 업무상사고가 산재로 신청되지 못하고, 공상·건강보험으로 처리되고 있어 정확한 산재 통계가 수립되지 못함을 노동부도 인지하고, 사업주의 산업재해조사표 제출에 대한 의무를 강화하게 됐다. 즉 산재 신청과 관계없이 사업장에서 발생한 모든 업무상사고는 산업재해조사표를 작성해 제출하도록 법을 개정했다. 사업주 보고의무 강화에 기초해 정확한 산재 통계가 수립되기 위해서는 제도 정착을 위한 정부와 사업주의 노력이 전제돼야 한다. 노동부도 사업주 보고의무 강화를 위해 근로감독관의 지도·감독 강화 등 여러 노력을 수행했다.

우려되는 현실

정확한 산재 통계 수립을 위한 다방면의 노력에도 여전히 우리나라 산재 통계의 정확성은 부족하다. 하지만 산재 통계 정상화를 위해 노력한 10여년은 뿌리 깊은 감추기 식 안전보건 문화를 극복하는 데에는 짧은 시간이기에 노동부의 정확한 산재 통계를 만들려는 노력에 우려보다는 기대를 갖고 있었다.

그런데 정확한 산재 통계를 만들려는 의지가 꺾인 것은 아닌지 의구심이 든다. 제도정착이 이뤄지기 위해서는 많은 충돌과 그에 따른 피로가 수반될 수밖에 없고, 이를 해결해 가면서 제도가 정착되도록 노력하는 것을 기대했으나, 노동부는 오히려 기존 제도를 변경하면서 현실과 타협하는 방향을 잡고 있다. 산재보고 의무 기준이 휴업 1일 이상 재해로 논의되다가 휴업 3일 이상 재해로 확정되고, 지금은 휴업 3일이 휴업 4일로 완화되는 개정안이 마련됐다. 우리나라 산재 통계의 부정확성은 경증의 산재가 통계로 잡히지 않기 때문인데, 이를 해결하기 위한 노력이 계속 후퇴하고 있다. 또한 사업주가 재해 발생 후 1개월 이내에 보고하지 않으면 즉시 처벌하는 조항을 노동부 시정지시 후 15일 이내 제출하면 처벌하지 않는 것으로 완화하려고 하는데, 이는 제도 정착을 위한 관리·감독 강화 의지를 스스로 포기하는 것으로밖에는 받아들여지지 않는다. 사업주의 협조든 의무든 사업주가 사업장의 재해를 드러내지 않으면 정확한 산재 통계는 수립될 수 없음을 많은 시행착오를 통해 알고 있다. 사업주 협조를 위한 공감대가 마련되지 않은 상황에서 의무까지 줄여 준다면 사업장에서 발생한 재해가 드러날 일은 없을 것이다.

'문서상 안전'에서 벗어나려면

우리나라 산재 통계는 기존 산재보상 자료를 이용한 보상통계만으로 이뤄져 있는데, 이러한 방법으로는 정확한 산재 통계를 생산할 수 없다. 정부가 이를 인지하고, 보다 정확한 산재 통계를 만들기 위해 2014년 7월 이후 사업주의 산업재해 보고자료를 통해 만들어지는 보고통계를 주축으로 산재 통계를 전환하는 시점에 있다.

보고통계가 정확해지기 위해서는 산업안전보건 전반에 걸친 문화·인식·태도 변화가 필요하다. 발생한 재해를 감춰야만 안정적인 고용이 유지되거나 안전한 사업장으로 평가받는 문화, 이를 고착시키는 여러 제도와 관습을 극복해야 한다. 허수가 가득한 재해율을 목표로 정하고, 평가 기준으로 삼는 형식적인 문서상 안전에서 벗어나야 한다.

보고통계 강화를 위한 구체적인 조건은 산재보고 활성화를 위한 기반을 마련하는 것이다. 하지만 4월21일 세계 산재사망 추모의 날을 앞두고 입법예고된 재해보고 기준 완화와 사업주 관리·감독 완화를 담은 산업안전보건법 시행규칙은 보고통계 강화를 무력화한다. 정확한 산재 통계 수립을 위해 이 시행규칙은 폐기돼야 한다.